为什么行政法不能有统一的法典？

更新：2020-06-03 14:52:37 　　　　　　来源： 检察日报　

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作者：杨建顺　　　编辑：杨建顺

第十三届全国人大第三次会议通过了民法典，这是一次私法规范的整合，一次私法秩序的升级，更是一次涉及私法和公法的法治文明宣示。有人提出应当推动行政法典制定的设想，甚至已经开始了这方面的尝试。那么，这种观点和做法可取吗？从结论来说，非常遗憾，我的回答是否定的。

行政法不能、不宜制定统一、完整的行政法典。为什么呢？理由很简单，这是由行政法自身的规律性和人们认识的局限性所决定的，也是由世界各国的历史经验所证明了的。换言之，民法领域编撰民法典体现了对民法本身规律的尊重；行政法领域不编撰行政法典才是遵循了行政法本身规律。

有位朋友问我：“你们行政法修改了没有？”他以为存在一部以行政法命名的统一的行政法典。这让我认识到，初学者或者根本不知道什么是行政法的人主张制定所谓行政法典是可以理解的，而这种现象的存在则提示我们：普及行政法宣传教育非常必要甚至具有紧迫性。还有的人将“法典”限定为行政诉讼法、行政复议法等单行法规范，我称其为“限缩法典说”，其所主张的内容本是行政法治的题中应有之义，即行政法需要体系化，需要在组织法、作用法、行为法、程序法和救济法等层面致力于单行法的制定和完善，如果将此类法规范称为行政法典的话，那么，对该主张只是在概念上有必要进行辨析，其所主张的内容则是完全值得支持的。而长期从事行政法学研究和教学乃至立法实务的人们，若以为应当推进或者极力主张推进行政法典（统一、完整、包罗万象的那种）的制定，那么，这种主张和做法就极其不可取了。

行政法的规律性可以从行政法的特点来把握。行政法的特点可以归纳为如下三方面共13点：第一方面是行政法在形式上的特点，包括行政法的成文法性，在形式上没有统一、完整的法典，表现为多种多样性，行政法规范赖以存在的法形式和法文件的数量居各部门法之首；第二方面是行政法在性质上的特点，包括行政法的强行性，外观性和形式性，技术性和合理性，方针政策性；第三方面是行政法在内容上的特点，包括行政法上的行政主体优越性（如命令权和形成权所构成的支配权，行政行为的公定力，行政主体的自行强制力等），公共利益优先性，整体统一性和个体平等性，行政法内容的极为广泛性，行政法规范较为明显的易变性，实体性规范与程序性规范的一体性。前述这些特点是从不同角度对行政法进行考察的结果，它们之间具有相互联系性，将各种特点综合后从整体上来把握行政法的特殊性，便能够确切地把握行政法的规律性。其中，行政法内容的极为广泛性和绝大部分行政法规范具有较为明显的易变性，方针政策性，技术性和合理性的追求，决定了行政法规范表现为多种多样性，其赖以存在的法形式和法文件的数量居各部门法之首，甚至多于各部门法的总和，决定了只能实行多级行政立法体制。

行政是“面向未来的社会形成活动”，而“行政法的精髓在于裁量”。一方面，行政法的成文法性，要求必须以成文形式明确规定；另一方面，行政法所规范的对象“行政”极为广泛、复杂和繁多，行政关系极其繁杂，技术性、专业性又比较强，而且具有不断变迁的性质，这决定了行政法由复杂繁多的无数法规范构成，且必须适应其对象的变化而采取相应变化的形态。

世界各国迄今没有一部统一、完整的行政法典。德国和日本都曾尝试制定行政法典，但后来都放弃了。20世纪80年代，中国曾经试图制定行政法典，后来认识到其不可行而及时转向制定行政诉讼法，探索确立了一种立法实务和学术研究辉映前行的中国特色行政法发展之路。应当确认、承继和发展这种发展模式，为有效应对丰富多彩、动态发展的行政需要，而致力于制定完善行政程序法和行政组织法等各单行法，扎实推进提升其实效性和协同性的制度保障及法规范解释的研究。

（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）